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“证照分离”几个关键问题分析

发布时间:2018-03-01   分类: 武汉工商代理   浏览次数:  16px  14px  12px
摘要:  “证照分离”是什么   武汉工商代理小编认为是 印度著名诗人泰戈尔说,世界上最远的距离,不是生与死的距离,而是我站在你面前,你不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系,同样生动贴切。     ……...

  

 “证照分离”是什么

  武汉工商代理小编认为是 印度著名诗人泰戈尔说,世界上最远的距离,不是生与死的距离,而是我站在你面前,你不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系,同样生动贴切。

    政府诸多政策推出后,要让民众真切感受到改革的红利,除了措施本身切中肯綮之外,去繁从简,以接地气的方式解读和宣讲政策,同样非常重要。

    “证照分离”即属此类。目前,别说老百姓 ,就是工商和市场监管干部,也有很多人不理解“证照分离”的真正含义。

    《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》(国发〔2017〕45号)要求,在深入总结上海市浦东新区“证照分离”改革试点经验基础上,在天津、辽宁、浙江、福建、河南、湖北、广东、重庆、四川、陕西10个自贸试验区,复制推广上海市改革试点成熟做法。试点期为本意见印发之日起至2018年12月21日。

    这是上海市在输出自贸区三周年改革试点经验之后,再一次完成制度输出。

    什么是“证照分离”?学习总理最近的讲话,有利于理解这一概念。在2018年1月17日的国务院常务会议上,李克强总理强调:深化“证照分离”改革,是破解“准入不准营”问题的关键!李克强总理指着会议材料中推进“证照分离”有关具体事项表一一分析:我国当前正在大力发展新动能,创新商业模式,但此前许多规定把企业应有的设备数量甚至使用年限规定得死死的,这些规定在今天真的还有必要吗?另外这条公共场所卫生许可证两年一次复核还有存在的必要吗?我们看到的大量情况是,只要遇到检查就提前打扫得干干净净,其余很多时候群众反映的问题却往往视而不见,这种监管方式真的有效吗?他指出,正是因为这些形形色色的“证”,不仅制约了企业发展,事实上也分散了政府的监管能力。当前“证照分离”的关键,是大力推进“照后减证”。政府要把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来。

    划划重点。总理的这番话,把“证照分离”改革的要旨点得相当通透。第一,重在解决“准入却不准营”的问题。这个问题是指,市场主体资格(准入)与经营资格(准营)存在背离,都领营业执照了,却还不让开张营业。第二,政府要从惯性的“资质监管”,走向“行为监管”。发了许可证,并不等同于管好了经营行为。第三,“证照分离”改革须循序渐进。对于上海而言,现在已从“先照后证”到了“照后减证”的阶段。

    总体来说,“证照分离”改革的目标是,要从习惯于发证,转向习惯于通过大数据、信息化手段,实现智慧监管。

    看来,“证照分离”确实内涵丰富,要从法理上讲清楚,还是不忘初心,从其本原入手吧!

    “证照分离”的本质是“先照后证”

    “证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。所谓“照”,是指工商和市场监管部门颁发的营业执照,而“证”,则是指相关行业主管部门颁发的经营许可证。在“证照分离”改革之前,许多行业主管部门将自己的审批置于工商登记之前,且规定了很多严格的条件。举例来说,要开一家餐馆,必须先到食药监部门办理餐饮经营许可证,然后才能到工商和市场监管部门申请领取营业执照,取得市场主体资格。然而,企业在取得营业执照之前,因身份不明,在资金筹措、员工招募、合同签订等方面面临诸多障碍,往往难以具备经营许可证设定的条件,而领取营业执照要求必须先具备这些许可条件,于是陷入互为条件的死结,极大地影响了效率。

    风起于青萍之末。2013年,上海自贸区建立以来,率先实施商事制度改革,“先照后证”成为其中的重中之重。也就是说,只要到工商和市场监管部门领取营业执照,就可以从事一般的生产经营活动,例如,可以采购原材料、招聘员工、办理贷款等。市场主体如果想从事需要许可的生产经营活动,再到相关审批部门办理许可手续。

    为了落实这一改革措施,浦东新区全面推行“双告知、一承诺、双反馈”的做法。也就是说,对于需要办理许可证的,工商和市场监管部门在办理注册登记后,告知市场主体和相关行政审批部门,及时办理后置审批事项,并把企业主体信息推送给相关审批部门;市场主体作出承诺后,必须及时到相关部门办理后置审批许可;审批部门向工商和市场监管部门做好信息反馈工作。

    举例来说,A向工商和市场监管部门申请音像制作单位营业执照,工商和市场监管部门核发营业执照后,把信息推送给新闻出版部门,并告知A到新闻出版部门办理许可。这样,A的主体信息就留存于新闻出版部门,不用重新提供。此后,新闻出版部门向工商和市场监管部门做好“双反馈”,即是否收到A的申请审批信息以及是否完成审批。工商和市场监管部门收到这些信息后,可以进行公示,如此闭环,打造了信息共享的基础。

    从“先证后照”到“先照后证”,商事制度改革的一小步,营商环境优化一大步,更是“重大改革于法有据”的生动体现。

    就法理而言,企业主体资格与营业资格的法律内涵完全不同。企业获取营业执照后,即取得法律主体资格,并同时具备一般的营业资格。对此,《民法总则》《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》等法律均有明文规定,《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《个人独资企业登记管理办法》等也在操作层面予以细化规定。当然,特殊的营业资格,还须经相关行业主管部门许可,取得特殊的权利能力后方才具备。

    企业主体资格与特殊营业资格相分离,有利于解决实践层面的诸多疑难问题。例如,餐饮企业存在严重违法情形,被吊销许可证,丧失的正是特殊的权利能力(餐饮经营资格),而其营业执照仍然存在,可以从事一般的经营活动,如清偿欠款等。只有在清算完毕,被注销营业执照之后,其主体资格才算灭失。

    当然,此番改革,绝不止步于“先照后证”。许可证的削减与监管方式的变革,才是改革的重中之重。这也是总理所说的“照后减证”。

    “证照分离”的目标是“照后减证”

    迄今为止,武汉工商代办小编了解到浦东新区的“证照分离”改革,经历了两个阶段:

    第一阶段,以2015年12月国务院原则通过《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》(国函〔2015〕222号)为标志。该复函同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点,试点期为自批复之日起3年。按照方案要求,浦东新区对116项行政审批等事项根据不同性质,采取相应的改革措施。

    一是取消审批。对市场竞争机制能够有效调节,行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项,取消行政审批,允许企业直接开展相关经营活动,包括取消旧机动车鉴定评估机构审批、取消刻录光盘生产企业审批等。

    二是取消审批,改为备案。为及时准确地获得相关信息,更好地开展行业引导、产业政策制定和维护公共利益,对许可事项实行备案管理,如加工贸易合同审批等。

    以上两项改革,都是直接取消审批,减轻了企业的负担,市场获得感最为真切。

    三是简化审批,实行告知承诺制。对于暂时不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为,并且不会产生严重后果的行政许可事项,实行告知承诺制。对实行告知承诺的许可事项,由行政审批机关制作告知承诺书,并向申请人提供示范文本,一次性告知企业审批条件和需要提交的材料,企业承诺符合审批条件并提交有关材料,即可当场办理相关许可事项,包括机动车维修经营许可、音像制作单位变更名称等。

    四是提高审批的透明度和可预期性。对暂时不能取消审批,也不适合采取告知承诺制的许可事项,简化办事流程,优化审批程序,最大限度减少审批的自由裁量权,实现办理过程公开透明,办理结果有明确预期,包括会计师事务所及其分支机构设立、融资性担保机构设立、旅行社业务经营许可等。

    五是对涉及公共安全等特定活动,加强市场准入管理。对于涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动审批事项,按照国际通行规则,加强风险控制,强化市场准入管理,包括食品生产许可、危险化学品经营许可等。

    第二阶段,以2017年10月上海市政府印发《浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案》为标志。这一阶段的主要任务,是清理各类许可,删繁就简,激发市场活力。其改革重点包括:

    一是清理规范各类许可。除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外,能分离的许可类的“证”都分离出去,根据地方实际分别采用适当管理方式,包括直接取消审批,实行行业自律管理,审批改为备案,实行告知承诺制,培育壮大行业组织,发挥行业自律和规范的引导作用等。

    二是切实加强事中事后监管。对于取消审批或审批改为备案、实行告知承诺制等事项,逐项研究细化自律准则和标准,坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,探索完善监管措施;加强跨部门联动响应,实现工商和市场监管部门、审批部门、行业主管部门以及其他相关部门间的信息实时共享和工作联动,构建“一处违法,处处受限”的联合惩戒机制;充分运用大数据等现代信息技术,提高监管效率。

    三是加快推进信息共享。针对行政审批中申报材料重复提交、重复审查、重复证明等问题,加快推进公民、企事业单位和社会组织基本信息共享,进一步完善信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等政府统一数据共享交换平台,探索实现部门间企业基础信息和相关信用信息共享、业务协同,让信息多跑路,让群众少跑腿。

    四是统筹推进“证照分离”和“多证合一”改革。按照能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉的原则,全面梳理、分类处理各类涉企证照事项,将“证照分离”改革后属于信息采集、记载公示和管理备查类的各种证照进一步整合到营业执照上,实行“多证合一、一照一码”。

    总之,“证照分离”改革的最后目标,就是让政府和市场各归其位,少审批,更不得以批代管,要多用大数据、信息化手段,通过精准监管,切实提升监管效能。

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